ना सरकारी कलेक्टर, ना कमिश्नर— पण जबाबदार शहरे

न्यूझीलंडचा अनुभव: नगरसेवकांद्वारे प्रशासनप्रमुखाची नियुक्ती, मुद्रांकशुल्काचा अंत आणि स्वायत्त पोलिसव्यवस्था

मेरी रिचर्डसन न्यूझीलंडमधील आधुनिक शहर (स्मार्ट सिटी) क्राइस्टचर्च येथे महानगरपालिकेच्या प्रशासनप्रमुख आहेत. कार्यक्षमता, आर्थिक शिस्त आणि सुधारीत प्रशासन ह्यांवर भर देत त्यांच्या नेतृत्वाखाली पालिकेच्या कामकाजात लक्षणीय सुधारणा झाल्या. सन २०२५ मध्ये त्यांना पगारवाढ देण्याचा प्रस्ताव मांडला गेला. मात्र “सध्या अनेक नागरिक आर्थिक दबावांचा सामना करत आहेत,” असे सांगत त्यांनी ही पगारवाढ आदरपूर्वक नाकारली.

आपल्याकडील शहरांमध्ये प्रशासनप्रमुख म्हणून महानगरपालिका आयुक्त कार्यरत असतात. परंतु आपल्याकडील आयुक्त आणि मेरी रिचर्डसन ह्यांच्या पदातील मूलभूत फरक लक्षात घ्यायला हवा. महानगरपालिका आयुक्त हे भारतीय प्रशासनिक सेवेचे (IAS) अधिकारी असून आयुक्त म्हणून त्यांची नियुक्ती राज्यसरकारकडून केली जाते. दुसरीकडे, मेरी रिचर्डसन ह्यांची नियुक्ती थेट क्राइस्टचर्च महानगरपालिकेच्या निवडून दिलेल्या प्रतिनिधींनी, म्हणजेच नगरसेवकांनी केली आहे.

त्यामुळे आपल्याकडील आयुक्त प्रामुख्याने सरकारच्या अधीन राहून कार्य करतात, तर क्राइस्टचर्चमधील प्रशासनप्रमुख थेट पालिकेला आणि निवडून दिलेल्या प्रतिनिधींना जबाबदार असतात. आपल्याकडील नगरप्रशासनाची सूत्रे प्रामुख्याने सरकारकडे असतात, तर क्राइस्टचर्चमध्ये ती थेट जनतेने निवडून दिलेल्या प्रतिनिधींच्या (नगरसेवकांच्या) हातात असतात.

थोडक्यात, त्या देशामध्ये सरकार कायदे करते; शहर चालवत नाही. निवडून दिलेल्या आपल्या प्रतिनिधींच्या माध्यमातून, सरकारी कायद्यानुसार शहरे चालतात. ह्यालाच खऱ्या अर्थाने लोकशाहीव्यवस्था म्हणता येईल. त्याउलट, भारताची सध्याची नगर-प्रशासनव्यवस्था ही मोठ्या प्रमाणावर ब्रिटिश काळात घडलेल्या प्रशासकीय रचनेचीच पुढची आवृत्ती म्हणता येईल.

सिटी काउंसिल: नागरिक नेतृत्वाखालील एक स्वायत्त संस्था
क्राइस्टचर्च शहरात महानगरपालिकेला ‘सिटी काउन्सिल’ असे म्हणतात. आपल्याकडील शहरांप्रमाणेच येथील महापौर आणि काउन्सिलर (नगरसेवक) थेट नागरिकांकडून निवडून येतात. मात्र शहराच्या प्रशासनावर “वरून बसलेला” वेगळा अधिकारी येथे नसतो. महापौर आणि नगरसेवक मिळून जाहिरात काढून प्रशासनप्रमुखांची (Chief Executive) नियुक्ती करतात. प्रशासनप्रमुख दैनंदिन कामकाजासाठी कर्मचारी नेमतात व त्यांचे नेतृत्व करतात. धोरणे, अर्थसंकल्प आणि प्राधान्यक्रम हे नगरसेवकच ठरवतात. त्यांचे उत्तरदायित्व स्पष्ट असते. प्रशासनप्रमुख सरकारला नव्हे, तर थेट पालिकेला उत्तरदायी असतात.

पालिकेच्या सेवा अयशस्वी ठरल्यास त्याची जबाबदारी थेट नगरसेवकांवर येते. “सरकारचा आदेश होता”, असे सांगण्याची पळवाट येथे नसते. सरकारकडे येथे कोणतीही ‘व्हेटो-सत्ता’ नसते. ना कलेक्टर, ना आय.ए.एस. अधिकारी, ना शासनाचा प्रतिनिधी. काउन्सिलर (नगरसेवक) आणि महापौर हे निवडून आलेले प्रतिनिधी धोरणे ठरवतात, अर्थसंकल्प मंजूर करतात आणि धोरणात्मक निर्णय घेतात. त्यांनी नियुक्त केलेला प्रशासनप्रमुख आणि त्याने नियुक्त केलेले अधिकारी व कर्मचारी संपूर्ण नगरसंस्था चालवतात आणि नगरसेवकांच्या निर्णयांची अंमलबजावणी करतात.

क्राइस्टचर्च सिटी काउन्सिलचे कामकाज पूर्णतः पारदर्शक पद्धतीने चालते. काउन्सिलच्या सर्व बैठका कायद्याने सार्वजनिक असतात आणि थेट (livestream) प्रसारीत केल्या जातात. एका बैठकीला प्रत्यक्ष उपस्थित राहण्याचा मला अनुभव आला. बैठकीची सुरुवात शहरातील १५हून अधिक कम्युनिटी बोर्ड्सच्या सादरीकरणांनी झाली. स्थानिक प्रश्न, गरजा आणि प्राधान्यक्रम थेट मांडले गेले. त्यानंतर नगरसेवकांनी मुद्देसूद आणि शिस्तबद्ध चर्चा करून निर्णय घेतले. कोणताही गोंधळ, घोषणाबाजी किंवा अराजकता न दिसता, लोकशाही प्रक्रिया शांत आणि प्रभावीपणे कशी चालू शकते, ह्याचे हे जिवंत उदाहरण होते.

आय.ए.एस./आय.आर.एस./आय.पी.एस. सारखी केंद्रीय सेवा नाही
रिचर्ड चेम्बर्स हे सध्या न्यूझीलंडचे पोलिस कमिश्नर आहेत. त्यांचा आपला प्रवास १९९६ मध्ये न्यूझीलंड पोलिस दलात पोलिस कॉन्स्टेबल म्हणून सुरू झाला. सुरुवातीला ते ऑकलंड येथे सामान्य ड्युटी अधिकारी होते. “कॉन्स्टेबल ते पोलिसप्रमुख” हा प्रवास न्यूझीलंडमध्ये अपवादात्मक नाही, तर बॉटम-अप हा (bottom-up: खालून वर) प्रशासनव्यवस्थेचा मूलभूत भाग आहे.

भारताच्या प्रशासनाची रचना इंग्रजांच्या काळातील Indian Civil Service (ICS) ह्या केंद्रीय सेवेवर आधारीत होती. स्वातंत्र्यानंतर, सन १९५० पासून त्या सेवेचे भारतीयीकरण व विभाजन होऊन IAS (प्रशासन), IRS (महसूल) आणि IPS (पोलिस) ह्या सेवा निर्माण झाल्या. ह्या पदांसाठी केंद्रस्तरीय UPSC नागरी सेवा परीक्षा (CSE) घेतली जाते, ज्यामध्ये सुमारे २४ प्रमुख सेवा समाविष्ट आहेत.

काही निवडक तरुण प्रामुख्याने इंग्रजी माध्यमातून शिक्षण घेऊन, महागड्या प्रशिक्षणव्यवस्थेच्या सहाय्याने नागरी सेवा परीक्षेत यश मिळवतात. कायद्याने स्थानिक भाषांत परीक्षा देण्याची मुभा असली, तरी प्रत्यक्षात इंग्रजी-केंद्रित तयारीला संरचनात्मक फायदा मिळतो. हे अधिकारी जणू पॅराशूटने भारतीय शहरांत उतरविले जातात व शहरांच्या प्रशासन, महसूल संकलन आणि कायदा-सुव्यवस्थेची सूत्रे हाती घेतात. अशाप्रकारे एक अत्यंत केंद्रित अधिकारव्यवस्था निर्माण होते.

ह्याउलट, क्राइस्टचर्चसह संपूर्ण न्यूझीलंडमध्ये IAS/IRS/IPS सारखी कोणतीही केंद्रीय सेवा नाही. प्रशासन, महसूल व्यवस्थापन आणि पोलिस नेतृत्व ही पदे स्थानिक पातळीवरून टप्प्याटप्प्याने बढती मिळवून आलेले अधिकारी सांभाळतात. हे अधिकारी सरकारला नव्हे, तर संबंधित स्थानिक संस्थांना थेट जबाबदार असतात. सत्तेचे विकेंद्रीकरण हाच ह्या व्यवस्थेचा गाभा आहे.

त्याच धर्तीवर, क्राइस्टचर्चमध्ये जमीन व मालमत्ता हस्तांतरणाची संपूर्ण व्यवस्था पूर्णतः तंत्रज्ञानाधारीत, पारदर्शक आणि व्यक्तिनिष्ठ विवेकाधिकारापासून मुक्त आहे. वैयक्तिक उपस्थितीची नोंदणी नसल्याने मुद्रांक-नोंदणी विभाग, उप-निबंधक किंवा जिल्हाधिकारी (Collector) सारखी कार्यालयेच अस्तित्वात नाहीत. निर्णयप्रक्रिया व्यक्तीवर नव्हे तर प्रणालीवर आधारीत असल्यामुळे, भ्रष्टाचाराला खतपाणी घालणारी परिस्थितीच येथे निर्माण होत नाही.

मालमत्ता हस्तांतरण : डिजिटल, पारदर्शक आणि विवेकाधिकार (discretion) मुक्त
महाराष्ट्रात जिल्हाधिकारी व मुद्रांक-नोंदणी कार्यालयांकडे जमीन आणि महसूल ह्यांचे प्रचंड केंद्रिकृत अधिकार आहेत. अशी अधिकारकेंद्रित प्रशासकीय रचना न्यूझीलंडने अनेक वर्षांपूर्वीच संपवली आहे. आधुनिक माहिती तंत्रज्ञानमुळे त्याची गरजच उरली नाही. सन १९९९ पासून मुद्रांक-शुल्कसुद्धा सरकारने काढून टाकले, त्यामुळे मुद्रांक मूल्यांकनाचा प्रश्नच उद्भवत नाही.

न्यूझीलंडमध्ये प्रत्येक जमिनीचा तुकडा (land parcel) Land Information New Zealand (LINZ) ह्या राष्ट्रीय संस्थेकडे डिजिटल स्वरूपात नोंदलेला आहे. प्रत्येक भूखंडाला एक विशिष्ट ओळखक्रमांक असून, त्याच्या सीमा, क्षेत्रफळ, मालकी, गहाण, हक्कमार्ग (easements) इत्यादि सर्व माहिती एका केंद्रीय डिजिटल नोंदणीत उपलब्ध आहे. कागदी सातबारा, फेरफार नोंदी किंवा हाताने केलेल्या नोंदी येथे नाहीत.

LINZ केवळ मालकी नोंद ठेवत नाही, तर अचूक रेखांश-अक्षांश-सह कॅडस्ट्रल (सर्वे स्तराचे) नकाशे पुरवते. हे नकाशे अधिकृत मोजणीवर आधारीत असतात. कोणत्याही जमिनीचा अचूक भू-आकार, सीमा व स्थान ऑनलाइन पाहता व डाउनलोड करता येते. LINZ फक्त मालकी व सीमा नोंदते. जमीन कोणत्या वापरासाठी आहे (निवासी, औद्योगिक, कृषी) हे स्थानिक सिटी काउन्सिल ठरवते. वापर बदलायचा असल्यास, काउन्सिलकडून ‘resource consent’ घ्यावी लागते. येथेही स्पष्ट नियम व ऑनलाइन प्रक्रिया असते. भारतात जिथे महसूल नकाशे, नगररचना नकाशे व नोंदणी कार्यालयांची माहिती विखुरलेली असते, तिथे न्यूझीलंडमध्ये त्यांची एकात्मिक डिजिटल नोंद आहे.

त्यामुळे न्यूझीलंडमध्ये मालमत्ता हस्तांतरण करण्यास फक्त एक वकिलाची गरज असते. खरेदी-विक्री करार झाल्यानंतर, संबंधित वकील LINZ च्या Landonline प्रणालीत ‘e-dealing’ उघडते. सर्व तपासणी (title search, council LIM report—जमिनी/मालमत्तेबाबतची अधिकृत माहितीपत्रिका, कर्ज, इत्यादि) केल्या जाते. सेटलमेंटच्या दिवशी वकीलच अत्यल्प ऑनलाइन नोंदणी शुल्क भरून ऑनलाइन हस्तांतरण नोंदवते. नोंदणी तत्काळ पूर्ण होते. ही प्रक्रिया कायद्याने निश्चित असून, व्यक्तीगत निर्णयाधिकाराला काही वाव नसतो. फ्लॅटची खरेदी-विक्रीही LINZ प्रणालीत डिजिटल पद्धतीने होते. फ्लॅट्ससाठी Unit Titles Act अंतर्गत स्वतंत्र ‘युनिट टायटल’ असते. प्रत्येक फ्लॅट स्वतंत्र मालमत्ता मानला जातो, तर जिने, लिफ्ट, बाग इत्यादि सामायिक मालमत्ता ‘Body Corporate’ च्या मालकीची असते.

केंद्र सरकार व सिटी काउन्सिल ह्यांची स्पष्ट जबाबदारी विभागणी आहे. मालकी, नोंदी, नकाशे ही LINZ (केंद्र सरकार) ची जबाबदारी आहे, तर झोनिंग, विकास परवानग्या, पर्यावरण सिटी काउन्सिलकडे असून ह्या स्पष्ट विभागणीमुळे भारतातील जिल्हाधिकारीसारखा सर्वशक्तिमान अधिकारी येथे नाही. डिजिटल तंत्रज्ञानामुळे Collector सदृश विवेकाधिकार संपुष्टात आला आहे. नियम, नकाशे, नोंदी सर्वांसाठी खुले असल्याने भ्रष्टाचाराची शक्यता कमी होते.

भ्रष्टाचार-मुक्त भारतासाठी डिजिटल, पारदर्शक, विकेन्द्रित व्यवस्था
महाराष्ट्रात सध्याचे आघाडी सरकार सत्तेत आले तेव्हा मंत्रिमंडळ विस्तार तब्बल ३५ दिवसांनी झाला, कारण प्रत्येक पक्षाला गृह, महसूल आणि नगरविकास ह्यांसारखी प्रशासन व अर्थसत्तेवर सर्वाधिक प्रभाव टाकणारी ‘लाभदायक’ खाती मिळवण्याचीच स्पर्धा होती. कोणालाच सार्वजनिक आरोग्य, शिक्षण, सामाजिक न्याय, महिला व बालविकास, अन्न व नागरीपुरवठासारखे विकासाभिमुख खाते नको होते. जोपर्यंत अर्थसत्तेची केंद्रिकृत कार्यालये कमी केली जात नाहीत आणि प्रशासन व महसूल अधिकारांचे खऱ्या अर्थाने विकेंद्रीकरण होत नाही, तोपर्यंत विकासाभिमुख खात्यांकडे राजकीय पक्षांचे लक्ष वळणे कठीणच राहील.

म्हणूनच सन २०४७ पर्यंत विकसित भारत घडवण्यासाठी महसूल‑नोंदणी‑नगररचना ह्यांचे एकात्मिक डिजिटायझेशन करून न्यूझीलंडसारखी पारदर्शक व्यवस्था उभारणे, तसेच पोलिसयंत्रणेला राजकीय हस्तक्षेपापासून मुक्त करणे ही काळाची अपरिहार्य गरज आहे.