गेल्या दोन दशकांत भारताची एकूण आर्थिक प्रगती वेगात सुरू आहे. तरी आजही मोठी लोकसंख्या गरिबीच्या वर्गात मोडते. त्यामुळे या गरीब जनतेची अन्नासारख्या मूलभूत गरजेची पूर्तता होणे, कल्याणकारी राज्यरचना स्वीकारलेल्या आपल्या देशात अगत्याचे ठरते. याच उद्देशाने रेशनव्यवस्था सुरू करण्यात आली. मात्र, रेशनव्यवस्था सुरू करण्यात आली तो काळ आणि आजचा काळ याचे संदर्भ खूप वेगळे आहेत. गरिबांचा विकास या सेवाधिष्ठित कल्याणकारी भूमिकेसोबतच गरिबांना सन्मानाने जगण्याचा अधिकार हा हक्काधारित दृष्टिकोण गेल्या काही वर्षांमध्ये पुढे येत आहे. त्यातूनच शिक्षण, आरोग्य, रोजगार यांकडे केवळ कल्याणकारी योजनांच्या भूमिकेतून नाही, तर त्यापलीकडे जाऊन घटनात्मक अधिकार म्हणून पाहिले जात आहे. त्यातूनच अन्न अधिकार-कायदा पुढे आला आहे.
कल्याणकारी योजनेच्या अंमलबजावणीसाठी सरकारी यंत्रणा असते. योजनांच्या अंमलबजावणीतील त्रुटींबद्दल रस्त्यावरील आंदोलनापासून विधिमंडळातील निर्णयांपर्यंत अनेक पर्यायांनी तोडगा काढण्याचे प्रयत्न होतात. मागण्या केल्या जातात, चर्चा होतात, पर्यायांची चाचपणी होते, उत्तरे शोधली जातात आणि बदल होत राहतात. मात्र, ही प्रक्रिया त्या त्या योजनेपुरती तुकड्यांत घडते. तिचा व्यापक परिणाम किंवा प्रभाव मर्यादित राहतो. त्यापुढे जाऊन, त्यास कायद्याची घटनात्मक चौकट लाभली तर त्याच्या अंमलबजावणीची आणि व्यापक, दूरगामी परिणाम साधण्याची शक्यता अधिक बळकट होते. आज आपल्याकडे गरीब उपेक्षित समूहांची अन्नाची गरज भागवण्याच्या उद्देशाने रेशनिंग, जननी-सुरक्षा योजना, ज्येष्ठ नागरिकांसाठी पेन्शन योजना, अन्नपूर्णा यांसारख्या योजना राबवल्या जात आहेत. त्यासाठी सरकार अनुदाने देते. त्यांच्या सक्षम अंमलबजावणीसाठी वेळोवेळी वर उल्लेखलेल्या बदलाच्या प्रक्रिया होतही आहेत. मात्र, या योजना वेगवेगळ्या खात्यांतर्फे राबवण्यात येत असल्याने त्यांच्यातील समन्वयाचा अभाव, ही महत्त्वाची कमतरता जाणवते.
गरिबांपर्यंत पोषक व पूरक अन्न पोहोचवणाऱ्या या योजनांची अंमलबजावणी पडताळून पाहण्याचे काम देशपातळीवरील अन्न-अधिकार-अभियान गेल्या काही वर्षांपासून करत आहे. महाराष्ट्रात रेशनिंग कृतिसमितीसारख्या रेशनच्या प्रश्नावर कार्यरत संस्था-संघटना हे काम करीत होत्या–आहेत. त्यांच्या अनुभवांतून आणि कामांतून एक मुद्दा वेळोवेळी पुढे आला, तो म्हणजे गरिबांना अन्न न मिळण्यात अन्नधान्याचा तुटवडा हे आपल्याकडील कारण नाही. सरकारी गोदामांमध्ये मुबलक प्रमाणात अन्नधान्य उपलब्ध असतानाही ते उचित लाभार्थीपर्यंत पोहोचतच नाही, ही त्यातील खरी गोम आहे. त्यासाठी पीपल्स युनियन ऑफ सिव्हिल लिबर्टीज या स्वयंसेवी संस्थेने सन २००१ मध्ये सर्वोच्च न्यायालयात जनहित-याचिका दाखल केली. मध्याह्न भोजन, पूरक आहार, रेशन-व्यवस्था या साऱ्या अन्नसुरक्षेशी संबंधित योजनांचा समावेश त्या याचिकेत करण्यात आला. त्याच्या सुनावणीत सर्वोच्च न्यायालयाने अनेक निर्देश दिले. त्यांतील एका आदेशात अन्नसुरक्षा हा गरिबांचा मूलभूत अधिकार असल्याचे न्यायालयाने नमूद केले. तो धागा धरून अन्न-अधिकार-अभियानाने याला घटनात्मक अधिकाराच्या चौकटीत स्पष्टपणे आणण्यासाठी अन्न सुरक्षा-कायद्याची मागणी केली.
केंद्र सरकारनेही सदर अन्न-सुरक्षा-कायद्यास अनुकूलता दाखवत त्याची घोषणा करण्याचे आश्वासन जाहीर केले. सरकारच्या या भूमिकेचे संस्था/संघटनांनी स्वागतच केले. पण सोबतच अनेक पातळ्यांवर चर्चा घडवून आणत हा कायदा अधिकाधिक लोकाभिमुख आणि अन्न-अधिकाराचे रक्षण करणारा कसा होईल, या दिशेने वाटचाल सुरू आहे. या कायद्यात कोणत्या योजना असाव्यात, त्यांचे निकष काय, त्या कोणासाठी असतील, त्या लाभार्थीपर्यंत कशा पोहोचाव्यात, न पोहोचल्यास काय, याबाबत विविध स्तरांवर तसेच विविध मुद्द्यांवर विचारविमर्श घडवून आणला जात आहे. त्यातून अन्न-अधिकार-कायद्याचा मसुदा तयार झाला आहे.
आता आपण अन्न-अधिकार-अभियानाचा मसुदा पाहू या
एक सर्वांत मोठा आणि संवेदनशील मुद्दा या मसुद्यात उपस्थित करण्यात आला आहे तो म्हणजे लाभार्थी कोण व ते कसे ठरवायचे याच्या निकषांबद्दल. सध्या मध्याह्न-भोजन किंवा अंगणवाडीतील पोषक आहार यांसारख्या योजना सर्वांसाठी खुल्या आहेत. रेशन-व्यवस्था लक्ष्याधारित करण्यात आली आहे. रेशनव्यवस्थेत विविध प्रकार करण्यात आलेले आहेत. यामुळे आता खूपच कमी लोकांना सरकार खऱ्या अर्थाने स्वस्त धान्य देत आहे. बीपीएल आणि एपीएल अशा दोन वर्गांत गरिबांना विभागले आहे. दारिद्र्यरेषेखालील व त्यापेक्षा जरा बरे असे वर्गीकरण केल्यामुळे बरेच वंचित लोक स्वस्त धान्य मिळवू शकत नाहीत. ही परिस्थिती अन्यायकारक आहे.
दारिद्रयरेषेसंदर्भात दोन मुद्दे आहेत. पहिला, सरकारी नियोजनासाठी देशात एकूण किती गरीब आहेत याचा अंदाज बांधणे ; आणि दुसरा म्हणजे नेमके गरीब ओळखायचे कसे याचे निकष. या गणना आणि निकष या दोन्ही मुद्द्यांवर आतापर्यंत भरपूर चर्चा झाली आहे. या मसुद्यात आताची गरिबीची व्याख्या, मोजमापाचे निकष, मोजमापाच्या पद्धती, यासंबंधी खूप नाराजी व्यक्त करण्यात आली आहे. सध्या सरकारी पातळीवर वापरण्यात येणारी कोणतीही पद्धती वापरली तरी काही गरीब अन्न-अनुदानापासून वंचित राहू शकतात. म्हणून रेशन-व्यवस्था सार्वत्रिक असावी, लक्ष्याधारित नसावी असे यात मांडण्यात आले आहे. अर्थात सार्वत्रिक हा शब्द वापरताना, उच्च वर्ग त्यातून वगळला जावा असे त्यात अभिप्रेत आहे.
यामध्ये वर उल्लेख केलेल्या अन्न-सुरक्षा देणाऱ्या नऊ योजनांचा विचार करण्यात आला आहे. आज विविध खात्यांतर्फे या योजना राबविल्या जात असताना, त्यांच्यातील समन्वयाचा अभाव ही महत्त्वाची मर्यादा पुढे येत आहे. त्यामुळे या खात्यांमधील समन्वय ही या कायद्यातील महत्त्वाची सूचना आहे. तसेच, काही घटक या योजनांमधूनही वगळले गेलेले आहेत. ज्यांना कागदपत्र सादर करता येत नाहीत, जसे फूटपाथवर राहणारे. कचरा वेचणारे, वेश्याव्यवसायातील स्त्रिया, यांना या सर्व लाभांपासून वंचित राहावे लागते. यांचा विचार करण्यासाठी गरिबाची व्याख्याच बदलायला हवी असे यामध्ये म्हटले आहे. या कायद्याच्या अमलबजावणीवर देखरेख करण्यासाठी अन्न व पोषण आयुक्तालय असावे, असे यात म्हटले आहे. या आयुक्तालयात पाच सदस्य असावेत व त्यात महिलांची संख्या अधिक असावी, किमान एक तृतीयांश दलित आणि/अथवा आदिवासी व अल्पसंख्यक असावेत यांसारखे त्याच्या कामकाजाचे तपशीलही सांगण्यात आले आहेत. राष्ट्रीय पातळीवर दर तीन वर्षांनी एक आरोग्य आणि पोषणासंदर्भात सर्वेक्षण व्हावे असे मांडले आहे. या कायद्यातील योजनांच्या अंमलबजावणीत पारदर्शकता असावी यासाठी माहितीच्या अधिकाराच्या कायद्यानुसार स्वतःहून सर्व माहिती खुली करण्याची तसेच सोशल ऑडिट किंवा चावडीवाचनाची तरतूद असावी, असे सूचित करण्यात आले आहे. जिल्हापातळीवर या योजनांच्या अंमलबजावणीतली तक्रारींचे निरसन करणारी व्यवस्था असावी, त्यांनी तक्रारींचे निरसन कसे करावे तसेच त्यात काय शिक्षा असावी, याबाबत मांडणी केली आहे.
हा मसुदा खूप व्यापक आणि दूरगामी आहे. अतिदुर्लक्षित, वंचित घटकांसोबत काम करणाऱ्या संस्था संघटनांच्या अनुभवांचा आणि विचारांचा यावर प्रभाव आहे. आज शहरात गरिबांची, बेघरांची संख्या वाढते आहे. त्यांच्याकडे कागदपत्रे नसल्याने, अन्न-अनुदानापासून ते वंचित राहतात. अशा वंचितांचा विचार करण्याची गरज यात मांडण्यात आली आहे. तसेच, आपत्कालीन परिस्थितीतही अन्नसुरक्षेचे धोरण या कायद्याच्या कक्षेत असावे असे मांडण्यात आले आहे.
याविषयी सरकारात, अन्नमंत्रालयाने एक टिपण केले आहे. त्यात काय मांडलेले आहे ते पाहूया –
स्वयंसेवी संस्था/संघटनांनी एवढा विचार करून हा मसुदा तयार केला आहे. मात्र, त्या तुलनेने सरकारच्या बाजूने तेवढी हालचाल दिसत नाही. सरकारच्या विविध खात्यांनीही एकत्र येऊन परस्परसमन्वयाने त्यांच्या दृष्टीने असा मसुदा तयार करायचा आहे. अन्न व नागरी पुरवठा खाते आणि नियोजन खाते ह्यांचेबाबतचे थोडे म्हणणे पुढे येत आहे. अन्नसुरक्षेसाठी लागणारी अन्नधान्याची उपलब्धता, रेशन व इतर योजनांसाठीचा पुरवठा व त्याचे वितरण ही प्रामुख्याने अन्नमंत्रालयाची जबाबदारी आहे. त्यांनी अन्न-अनुदानाबाबत एक टिपण प्रसारित केले आहे. त्यानुसार भारतातील प्रत्येक नागरिकाची अन्नसुरक्षा व पोषण ही सरकारची जबाबदारी असली तरी अन्न-अनुदान सरकार गरीब व वंचितांनाच देणार, असे त्यात नमूद करण्यात आले आहे. यात प्रामुख्याने रेशनव्यवस्थेसंबंधी मुद्दे मांडण्यात आले आहेत. अन्नधान्याची उपलब्धता काय व मागणी किती यासंदर्भात इतर योजनांचा मोघम उल्लेख आहे. अन्नसुरक्षा हा राज्यांचा विषय आहे. आणि रेशनव्यवस्था पंचायती राजसंस्थांच्या स्वाधीन करण्याचा मुद्दाही यात मांडण्यात आला आहे.
या टिपणात सर्वाधिक चर्चा रेशनच्या व्यवस्थेतील लाभार्थीबाबत करण्यात आली आहे. १९९३-९४ च्या नियोजन आराखड्यानुसार ६.५२ कोटी कुटुंबे दारिद्र्यरेषेखाली असल्याचे दिसते. या आकड्यावर आधारित राज्यांची आकडेवारी काढून राज्यांना धान्यपुरवठ्याचे नियोजन करावे लागते. पण, छत्तीसगड, तामीळनाडू, आंध्रप्रदेश, कर्नाटक यांसारख्या राज्यांना अधिक प्रमाणात दारिद्रयरेषेची कार्डे मिळाली आहेत. त्यामुळे ते केंद्राच्या नियोजनापेक्षा कितीतरी अधिक पटीने धान्य केंद्राकडून उचलतात. त्यामुळे होणाऱ्या वाढीव खर्चाचा भार ते स्वतःवर घेतात, पण पुरवठ्याचा अधिक भार केंद्राला सोसावा लागलो. परिणामी केंद्राच्या अनुदानाबाबत राज्याराज्यात तफावत येते. हे टाळण्याची गरज अन्न मंत्रालयाने मांडली आहे. त्यामुळे एकूण किती गरीब आहेत याचा ऊहापोह यात विस्ताराने करण्यात आला आहे. केंद्र शासन पाच वर्षांतून एकदा दारिद्रयरेषेची पाहणी करून यादी नक्की करेल, असे यात मांडण्यात आले आहे. या यादीशिवाय स्वस्त दरात राज्यांना अन्नधान्य द्यावयाचे असेल तर तसे पूर्णपणे स्वतःच्या जबाबदारीवर करावे, केंद्र सरकारकडून वाढीव पुरवठ्याची अपेक्षा करू नये, असेही नमूद केले आहे.
आताच्या परिस्थितीत पिवळे (अंत्योदय), केशरी (अन्नपूर्णा) या कार्डधारकांनाच संपूर्ण कोटा देणे शक्य होत नसल्याचेही यात सरकारने कबूल केले आहे. केशरी कार्डधारकांना संपूर्ण कोटा देऊ शकू अशी गॅरंटी केंद्र सरकार घेऊ शकत नाही असे यात स्पष्ट केले आहे. सध्या ३५ किलोप्रमाणे अंत्योदय व दारिद्रयरेषेखालील कुटुंबासाठी २७७ लाख टन धान्याची प्रतिवर्षाची गरज यात व्यक्त करण्यात आली आहे. नियोजन विभागाच्या नवीन अंदाजाप्रमाणे गरीब कुटुंबांची संख्या ३६ टक्के(१९९३-९४) वरून २७.५ टक्के (२००४-०५) आलेली आहे. जरी बीपीएलची संख्या ६.५२ कोटींवरून ५.९१ कोटीवर घटलेली असली तरी एपीएलची संख्या १९.५२ कोटींवरून १५.८४ कोटीवर पोहोचलेली आहे. या आकडेवारीनुसार केंद्रसरकारला प्रत्येक वर्षांसाठी बीपीएलसाठी २५१ लाख टन आणि एपीएलसाठी २०२ लाख टन अन्नधान्याची आवश्यकता आहे. मात्र, एवढा साठा प्रत्येक वर्षी सातत्याने असेलच अशी खात्री देणे केंद्र सरकारला अवघड वाटत असल्याचे यात स्पष्ट केले आहे.
राज्य सरकारने रेशनमध्ये गहूतांदळासोबत भरड धान्याचा समावेश करावा, किंबहुना, ही बाब राज्य सरकारांवर सक्तीची करावी असेही यात नमूद करण्यात आले आहे. सध्या दारिद्र्यरेषेवरील कुटुंबांच्या अन्नधान्याच्या पुरवठ्यासाठी ३७,००० कोटी रुपये लागतात. पुढे जर तीन रुपये किलोने धान्य वितरित करायचे ठरवले तर सध्याच्या लाभार्थी संख्येसाठी ४०,३८० कोटी रुपयांची गरज भासेल असा खर्चाचा अंदाज यात वर्तवण्यात आला आहे.
अंमलबजावणीतील तक्रारींच्या निवारणीसाठी सरकारच्या टिपणातही ट्रिब्यूनलची शिफारस करण्यात आली आहे. थेट तालुकापातळीवरही त्याची सोय असावी असे नमूद करण्यात आले आहे. तसेच, सर्व आकडेवारीचे संगणकीकरण करून ती सर्वांसाठी खुली करावी, विहित मुदतीत योजना काहींपर्यंत पोहोचली नाही तर त्यांना अन्नसुरक्षा भत्ता मिळावा. वेळोवेळी या योजनांचे सोशल ऑडिट करण्यात यावे या मुद्द्यांचा समावेश आहेच.
सरकार आणि स्वयंसेवी संस्था या दोन्ही गटांनी मांडलेल्या मुद्द्यांचा विचार करता, यात अन्य योजनांच्या तुलनेत रेशन यंत्रणेविषयी अधिक विचार केल्याचे जाणवते. अन्न अधिकार अभियानाच्या मसुद्यात याविषयीची चर्चा विविध अंगांनी आली आहे. त्या तुलनेत सरकारच्या टिपणात एकूण धान्याची उपलब्धता, खर्चाची व्यवहार्यता यांची चर्चा अधिक आहे.
नेहमी योजना कोणतीही असो वा कायदा कोणताही असो, कळीचा मुद्दा असतो तो अंमलबजावणीचा. धोरणासोबतच धोरण राबवणारी यंत्रणाही तितकीच किंबहुना कणभर अधिकच महत्त्वाची असते. त्यामुळे अन्नसुरक्षा कायद्याचीच प्रभावी व वेगवान अंमलबजावणी व्हावी यासाठी तिच्या फेरतपासासाठी माहिती तंत्रज्ञान, व्यवस्थापन शास्त्र या अनुषंगानेही दोन्ही पातळीवर चर्चा व विचारविमर्श होणे गरजेचे आहे.
[रोजगार हमी योजना, माहितीचा अधिकार, या विषयांच्या अभ्यासक व कार्यकर्त्या. प्रगती अभियान या संस्थेच्या संचालिका.] कर्णी, प्रगती अभियान, स्वामी राज पार्क, रो हाऊस नं.३, । हायस्कूलमागे, राणे नगर, नाशिक ४२२ ००९.
-१/३/६, शहीद भगतसिंग नगर,
नो, ५ वी स्कीम, नाशिक ४२२ ००८.